【引言】2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要优先发展农村教育事业，加快建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，努力让每一个农村孩子都能享受公平而有质量的教育。要统筹配置城乡教师资源，通过稳步提高待遇等措施，增强乡村教师岗位的吸引力和自豪感。要用好网络信息技术，发展远程教育，推动优质教育资源城乡共享。”
【摘要】山东省是人口大省、教育大省，户籍人口和常住人口“双过亿”。近年来，伴随着新型城镇化的加快推进，户籍制度改革、生育政策调整、人口及学生流动给城乡义务教育改革发展带来巨大挑战，乡村优质教育资源短缺，城镇大班额问题严重，义务教育面临“乡村弱、城镇挤”难题，城乡二元结构矛盾突出。
山东省加快推动城乡义务教育一体化发展，强化省级政府统筹职能，按照“城乡一体、统筹实施、乡村提升、城镇扩源”的指导思想，做好顶层设计，坚持项目带动，强化督导考核。着眼于解决“地”的问题，推进城乡学校办学条件一体化；着眼于解决“钱”的问题，推动城乡学校经费保障一体化；着眼于解决“人”的问题，推进城乡教师队伍建设一体化；着眼于解决“弱”的问题，推动城乡办学水平一体化；着眼于解决“困”的问题，推动特殊学生关爱服务一体化。在全国率先实现了县域内城乡义务教育学校“四统一”，即统一学校建设标准、统一教师编制标准、统一生均公用经费基准定额、统一基本装备配置标准。基本消除了城乡义务教育二元结构壁垒，创新探索形成了城乡义务教育一体化发展的“山东样板”。
【关键词】义务教育改革创新城乡一体化山东
一、背景情况
长期以来，城乡义务教育二元结构特征明显。2011年，我国城镇化率达到51.27%，城乡人口结构发生历史性变化。党的十八大从我国进入全面建成小康社会决定性阶段这一战略全局出发，作出完善促进基本公共服务均等化的战略部署，标志着作为基本公共服务的义务教育，开始进入城乡一体化发展的新阶段。2016年7月，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，提出到2020年，县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。
新型城镇化加快推进、户籍制度改革和生育政策调整，给城乡义务教育一体化发展带来巨大挑战，突出表现为“乡村弱”和“城镇挤”，即乡村优质教育资源短缺，教育质量亟待提高；城镇教育资源配置跟不上新型城镇化发展，大班额问题严重。以山东省为例，“乡村弱”表现在，2013年山东乡村小学有危房11.75万平方米，初中有危房3.37万平方米。城区小学生均教学仪器设备资产值是乡村的1.97倍，初中是1.47倍。全省城区小学专任教师调入高于调出3848人、乡村则调出高于调入2524人；“城镇挤”表现在，2014学年全省城区小学45人以上班额2.26万个，占城区小学班额总数的51.29%，高于乡村30个百分点。城区初中50人以上班额1.1万个，占城区初中班额总数的47.37%，高于乡村17个百分点。城区小学66人以上班额4944个，占城区小学班额总数的11.19%，高于乡村9.36个百分点。城区初中66人以上班额2200个，占城区初中班额总数的9.42%，高于乡村3.86个百分点。有的城市小学的班额甚至达到百人以上。
深入调研发现，“乡村弱”和“城镇挤”实质上是城乡教育资源配置中质量“倒挂”问题，是城乡之间土地、投入、教师、学校管理和特殊群体关爱的不均衡造成的。解决这一系列难题，需要找准症结，拿出实招硬招和真金白银，从整体上提升城乡义务教育办学条件和教育质量，让每个孩子都享有公平而有质量的教育。
二、主要做法
着眼于解决好制约城乡义务教育一体化的“地”“钱”“人”“弱”“困”等问题，山东省坚持以城带乡、整体推进，探索实施“双轮驱动”，在农村实施全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件工程，在城镇实施解决大班额问题工程，配套跟进城乡教师队伍一体化建设、经费一体化保障、办学水平一体化提升、特殊群体一体化关爱等政策，着力缩小城乡教育差距，促进教育公平。
（一）着眼于解决“地”的问题，推进城乡学校办学条件一体化
城乡义务教育一体化，办学条件标准化、均衡化是基础。山东早在2008年就出台了《山东省普通中小学基本办学条件标准》，在省级层面统一了城乡学校办学条件标准，为学校标准化建设提供了依据。落实标准的过程中，各地反映，建设标准好统一，但学校建设用地需求大、解决难，比如，“全面改薄”工程覆盖15个市111个县（市、区）9579所学校，校舍建设面积达2405万平方米；化解“大班额”工程，要新建、改扩建中小学3879所，校舍建筑面积达5173万平方米。山东省教育厅会同有关部门联合调研发现，用地保障是教育资源配置的第一难题，一是一些地方建设用地确实比较紧张；二是建设用地必须手续齐全，审批办理确实不易；三是一些地方土地指标优先用于招商引资、开发建设等，很难用于保障教育用地。
如何破解这些问题？山东调研后决定创新政策破解教育建设用地难题，由省教育和自然资源部门协调配合，首先省级按计划预留学校建设用地指标，专项用于保障“全面改薄”工程等学校建设用地。2016年以来，累计单列安排近30000亩新增土地指标用于奖补各地学校建设。同时，省、市、县三级统筹，设立绿色通道“一校一案”审批建设用地，完善机制确保通过这一渠道审批的建设用地确实用于学校建设，从而满足学校建设用地需求。2018年，山东省印发了《关于城镇居住区配套教育设施规划建设的意见》，要求城镇居住区配套教育设施用地要优先供应、优化熟化，建立起配套教育设施用地保障长效机制。
面对短期内教育建设用地指标不足的难题，山东各地积极协调党政机关、国有企事业单位等腾出土地用于学校建设，有效缓解了学校建设土地指标紧缺，尤其是主城区、老城区学校建设用地的问题。如临沂市在主城区基本“无地可供”的情况下，通过深入摸排、积极挖潜，盘活一切可利用的资源改扩建学校。全市共排查确定50处场所予以腾退，其中，中心城区14处场所，可增加学位1.4万个；其他县区36处场所，可增加学位2.3万个。
目前，全省纳入“全面改薄”工程的9579所学校达到了“20条底线”要求，农村学校办学条件有了翻天覆地的变化；化解“大班额”工程新建、改扩建中小学3648所，新增中小学学位306.94万个。
（二）着眼于解决“钱”的问题，推动城乡学校经费保障一体化
推动城乡义务教育一体化，需要真金白银。这个投入有多大？从山东的需求来看，“全面改薄”工程全省共规划投资477.5亿元，化解“大班额”工程全省规划投资1700亿元以上。这么大的投入，对地方政府来说，压力非常大，特别是经济欠发达地方，现有的财政收入仅仅能维持日常运转，“巧妇难为无米之炊”。但学校建设要超前谋划和布局，孩子们不能等，教育不能等。
“钱”从哪里来？山东没有“等靠要”，教育、财政等部门齐商量、想办法，在“增、减、挤、保”上下功夫，有效破解了资金难题。
怎么“增”？加大财政投入，这是主渠道。连续十年来，山东一般公共预算教育经费占全省公共财政预算支出的比例保持在20%左右，一直位居全国前列。在“全面改薄”工程开始后，中央专项资金仅有45.84亿元，剩下的如果单靠市县来拿，在经济下行压力加大、地方财政收入紧张的情况下，显然不太现实，还得靠省级财政统筹支持、一体解决。山东相关部门专题研究后决定，解决“全面改薄”工程需要的资金问题，省里不低于中央资金进行配套。最终，省级财政5年拿出了71.6亿元进行支持。在化解“大班额”工程中，省级财政已安排以奖代补资金42亿元，支持引导各级财政投入资金约300亿元。
怎么“减”？在加大投入的同时，山东还注重在学校建设经费中做好“减法”。2015年9月，省里出台政策减免中小学校舍建设有关收费，免收24项中小学校舍建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，减收或免收12项经营服务性收费，直接降低校舍建设工程成本15%左右。
怎么“挤”？根据国家财政金融政策变化，针对解决“大班额”工程建设资金缺口大的问题，2018年、2019年，山东又在地方政府债券中“挤”出230亿元。
怎么“保”？有了钱，还要用好、花好，“好钢用在刀刃上”。在财政资金分配上，山东千方百计地向薄弱地区、向乡村学校、向困难群体倾斜，保障了“最薄弱”环节发展需要。如，在统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额和“两免一补”政策基础上，针对农村学校运行困难实际，山东在国家“农村不足100人的小规模学校，按100人核定公用经费”政策基础上进行升级，对超过100人不足200人的小规模学校按200人核定公用经费，确保了学校正常运转。同时，各类资金分配时均对财政困难县在校生人数上浮20%进行分配，专项资金分配也优先支持覆盖7005个省定贫困村的农村学校和教学点。位于沂蒙革命老区的沂源县，2018年度县财政就为200人以下的32所山区小规模学校多拨付经费114.7万元，推动小规模学校走向精品化。
（三）着眼于解决“人”的问题，推进城乡教师队伍建设一体化
城乡义务教育一体化，教师均衡配置是关键。长期以来，教师“总量超编、结构性缺员”，城乡师资配置不均。经过深入调研发现，城镇解决大班额急需教师“补不上”，乡村急需短缺学科教师“补不进”，城乡之间教师“流不动”，乡村学校教师“下不去、留不住、教不好”，等等。这些问题错综复杂，需要统筹研究解决。
解决教师不足的问题，创新编制管理是关键。在国家事业编制总量控制红线下，编制从哪里来？山东多渠道增加教师编制总量。一是事业编制总量内“一刀切”，控出编制“余粮”。2014年，山东开展控编减编工作，除各级各类学校、公办幼儿园、公立医院、环境保护等事业单位外，省市县其他事业单位编制按照6%的比例统一精简，为教育增编奠定基础。二是完善编制标准，核增编制总量。单一的用生师比核编，不能满足村小、教学点等小规模学校的教师需求，寄宿制等教学、改革任务重的学校也难以满足需求。为此，山东在统一城乡编制标准的基础上，构建起生师比和班师比相结合，适当考虑增编因素的核编办法。对于达到标准班额数的学校，按生师比标准核定编制，对乡村小学、教学点等达不到标准班额数的学校，按小学1∶2.4、初中1∶3.7的班师比配备教职工。对于教学改革任务重、育龄妇女较多等特殊情况的学校，按不超过教职工总量5%的比例增加编制。2016年按照新核编方式，核定中小学教师编制78.2万名。在核定生源基数减少39万人的情况下，核增中小学教师编制1.3万名。三是设立周转专户，临时借用编制周转。为解决满编超编县急需补充紧缺学科教师问题，利用市县空余事业编制，设立中小学临时周转编制专户2.2万名。2016年至2018年，新补充教师13.7万人，年均补充教师数量是之前年份的3倍，较好地解决了师资短缺难题。
如何让教师“活”起来、“动”起来？2015年起，山东在全国率先整体推进县管校聘改革，打破教师管理的校际壁垒，着力推动城乡师资均衡配置。改革前，编制部门核编到校、人社部门核岗到校，管得过多过死，教师被固定为某一“学校人”，受各种手续制约换一所学校几乎不可能。县域内城乡校际间教师“旱涝不均”，难以实现有序流动、统筹配置。改革后，按管人和管事相统一的原则，编制、人社部门主动放权，对教职工编制、岗位进行总量控制，教师管理的具体事务由教育部门负责，教师管理的权责边界得以明确，教师由原来的“学校人”变为“系统人”，县域内教师交流轮岗、跨校竞聘、学区走教普遍开展，实现教师资源城乡统筹配置、动态调整。2015年至2018年，山东交流轮岗教师达13.98万人，其中城镇学校向农村学校交流3.58万人。
如何能够让乡村教师“下得去、留得住、教得好”？为提高乡村教师岗位吸引力，山东实施乡村教师“两贴、两房、体检、荣誉、特岗、提高、倾斜”的惠师政策“组合拳”，提高乡村教师岗位职业吸引力。“两贴”是对乡村教师实施乡镇工作人员补贴和交通补助，农村教师比城区教师人均每月增资约400元，交通补助标准每月50—300元；“两房”是通过优惠政策支持乡村教师在城里购买一套商品房，在乡村有一套周转宿舍，目前全省已新建、改扩建周转宿舍3万套；“体检”就是健全乡村教师体检政策，每年为乡村教师保障一次有质量的体检；“荣誉”就是为在乡村学校从教30年、20年的教师颁发荣誉证书，增强教师的职业荣誉感；“特岗”就是以农村学区为单位设立1个特级教师岗位，享受特级教师津贴，纳入省级骨干教师重点培养，已聘任1215人；“提高”就是为拓展乡村教师发展空间，解决职称评聘难题，连续推出针对性措施，2016年中学高、中级岗位结构比例分别提高5个百分点，小学高、中级岗位结构比例分别提高7个百分点，乡村中小学上浮1—2个百分点；“倾斜”就是在乡村教师职称评审方面，给予特殊政策。2018年起，从教10年、20年、30年的乡村教师，可不受岗位结构比例限制申报中级、副高级、正高级职称，通过特设岗位直接聘用。2019年，在初中、小学分别按2%、1%比例，增设正高级专业技术岗位，为教师特别是乡村教师成长发展拓展了空间。
（四）着眼于解决“弱”的问题，推动城乡办学水平一体化
城乡义务教育一体化发展，不仅要注重缩小硬件差距，更要注重提升乡村学校的办学质量和水平。与城市学校相比，乡村学校教育质量弱在哪？弱在人才、弱在管理、弱在资源。提升乡村教育的质量，就是要在这三个方面发力。
人才如何“强起来”？首要是提升校长、教师的素质，提高乡村教师整体水平，让优秀教育人才“进得来”。山东实施省属高校公费师范生培养计划，预留编制、岗位为农村学校培养和输送本科层次“一专多能”的初中教师和小学全科教师。2016年至2018年已招收公费师范生1.2万名，未来3年还将再招收1.5万名。为缓解乡村老教师多的现状，每年安排1.4万名师范生到乡村学校实习支教，财政每人每月发放400元生活补助。同时，山东大力推动城镇学校校长到乡村学校任职，计划到2020年全部完成乡村学校校长轮换。
管理如何“好起来”？2018年，围绕学校“管什么”和“怎么管”，山东制定出台了《山东省义务教育学校管理标准》，涵盖25项管理任务、104条具体内容，明确了学校管理的基本要求和底线标准。标准制定后，全省组织开展了自评检查，各义务教育学校积极对标研判、依标整改，学校管理标准化、规范化、制度化水平不断提升。抓好自身建设的同时，学校办学水平和管理水平提升还要善于“借力”，让城乡义务教育学校发展成为“命运共同体”，产生“1+1＞2”的效果。2017年，山东在总结部分县（市、区）集团化办学、教育共同体建设经验的基础上，探索城乡义务教育学校一体化办学体制改革。济南市天桥区通过实施“城乡紧密型教育共同体”，让黄河以北的15所农村小学分别成为黄河以南15所城区优质小学的分校区，实现了“一校两区”，人、财、物统一管理、一体发展运作，区域教育的整体质量迅速提升。潍坊市则实施了“一校长多校区”改革，由一名总校长统筹管理多个校区，让优秀校长的作用得到充分发挥，将原来的“名校孤岛”变为“优质雁阵”。
优质资源“哪里来”？山东发挥教育信息化突破时空限制、传播方便快捷、呈现手段丰富的优势，充分放大了优质教育资源示范作用。制定了全省基础教育管理服务平台地方标准，解决不同学校、不同区域资源共享的障碍；组织开展了中小学教师信息技术应用能力全员培训，重点提升农村教师信息化应用水平；积累了10万多节优质课向全省开放，利用“同步课堂”“名师讲堂”“名校网络课堂”等多种方式，将优质教育资源推送到每一所农村学校、每一个授课班级。从标准到资源、从平台到应用，通过持续推进，信息化迸发出城乡义务教育一体化的磅礴力量。
（五）着眼于解决“困”的问题，推动特殊学生关爱服务一体化
城乡经济社会双向融合过程中，农村留守儿童、进城务工人员随迁子女、特困家庭儿童、残疾儿童的教育关爱问题格外凸显，他们有的远离父母、有的远离家乡、有的肢体残疾、有的心理脆弱，普遍缺乏关爱，面临着上学难、融合难等一系列问题，是城乡义务教育一体发展中“一个都不能少”的弱势群体。山东省委、省政府高度重视，将完善残疾儿童、特困家庭儿童、留守儿童入学机制纳入重点民生实事，推出一系列政策措施。
这几类群体面临的情况各不相同，关爱服务要做得准、做得实，效果才能好。为此，山东针对不同群体的需求特点，一手抓“控辍保学”解决“有学上”，一手抓“融合发展”解决“上好学”，切实增加了群众的获得感、幸福感、安全感。
保障特殊群体“有学上”是底线要求。针对人口流动加快、数据分散管理的问题，教育部门会同公安、民政、残联、扶贫开发等部门，建立健全失学辍学儿童比对机制，每年入学前对所有疑似失学辍学儿童进行排查比对，分类制定控辍保学措施，确保符合条件的义务教育适龄儿童应入尽入。2016年，全省组织实施了“合力监护、相伴成长”农村留守儿童关爱保护专项行动，建立健全了农村留守儿童档案和帮扶台账，190多名适龄失学辍学农村留守儿童劝返复学。连续实施两期特殊教育提升计划，新建改扩建特教学校66所，资源教室685个，提高特殊教育学校招生能力，扩大普通学校随班就读规模，对重度残疾儿童少年开展送教上门服务，多途径安置残疾儿童少年入学。加强特困家庭儿童关爱服务，推进特困家庭儿童寄宿制学校建设，在有条件的脱贫任务比较重的县（市、区）改扩建特困家庭儿童寄宿制学校。菏泽市单县博爱学校为特困家庭儿童和农村留守儿童提供了集中关爱服务，学生食宿、教育全部免费，获得广泛的社会赞誉。
上学有保障后，更加重要的是推进“融合发展”，解决“上好学”问题。2012年，山东按照“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的思路，强化随迁子女就学保障，并打通进城务工人员随迁子女异地参加中考、高考政策通道，使他们与当地考生享有同等录取政策。同时，坚持随迁子女与当地学生同等对待，将随迁子女与当地学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动。2018年，全省进城务工人员随迁子女在公办义务教育学校就读的比例达到92.1%；在全国率先启动“康教结合”实验项目，遴选41所学校开展康教结合课堂教学研究，医教、康教结合服务体系初步建立，不断提升残疾儿童教育质量；对于农村留守儿童，通过建设四点半学校、留守儿童关爱室等方式，为解决农村留守儿童教育关爱工作提供了平台，并通过家校联动、结对帮扶、心理辅导等方式开展留守儿童安全教育和心理健康教育。此外，为解决城乡之间家庭教育差距问题，更好提升乡村家庭教育水平，山东还启动实施了“乡村学校家校共育种子教师万人培育计划”，为每个乡村学校培育1名从事家校共育的骨干教师，带动乡村教育整体水平和乡村家风建设。
经过多年努力，全省城乡义务教育一体化改革发展取得显著成效。2017年，全省小学校际差异系数由2012年的0.61降低到0.43，初中由0.50降低到0.35，农村学校普遍达到省定办学条件标准，城镇学校66人以上超大班额基本消除。全省137个县（市、区）全部通过义务教育发展基本均衡国家评估认定，实现了“满堂红”，成为整体通过人口最多、县（市、区）数量最多的省份。全国县域内城乡义务教育一体化改革发展现场推进会在青岛召开，推广了“山东经验”。
三、经验启示
通过改革攻坚，对“地”“钱”“人”“弱”“困”五个方面的问题各个击破，集中精力解决“乡村弱”和“城镇挤”的问题，推动城乡办学条件、经费保障、教师队伍、办学水平、特殊学生关爱服务的一体化，山东基本消除了城乡义务教育二元结构壁垒，打造了城乡义务教育一体化发展的“山东样板”，形成了可学习、可复制、可推广的经验。
1.坚持顶层设计，实施“双轮”驱动。推动城乡义务教育一体化发展，必须强化顶层设计，统筹考虑城乡教育资源的合理配置。没有这样的顶层设计，就会顾此失彼、城乡失衡。从2011年开始，山东就以县域义务教育基本均衡为目标，在全省全面启动了城乡义务教育一体化改革发展，之后将城乡义务教育一体化改革发展全面纳入新型城镇化战略、打赢脱贫攻坚战和乡村振兴战略，提出义务教育由基本均衡迈向优质均衡发展的新目标、新要求。在实施策略方面，山东坚持“双轮”驱动，一方面实施“全面改薄”工程，解决“乡村弱”的难题；另一方面实施解决城镇“大班额”问题工程，解决“城镇挤”的问题。正因为有了系统的顶层设计和具体实施过程中的“双轮”驱动，才真正实现了以城带乡、整体推进，从根本上促进了城乡义务教育一体化发展。
2.坚持协同攻关，合力攻坚克难。推动城乡义务教育一体化发展，绝不仅仅是教育部门一家的事。“乡村弱”“城镇挤”的问题，表现在教育上，根源在城乡基本公共服务不均等上。要破解城乡义务教育二元结构，就必须加强党的领导，针对“地”“钱”“人”“弱”“困”等关键问题和症结，加强部门协同，合力攻坚克难。必须强化政府责任，层层压实责任，部门配合齐抓共管，形成强大合力。
3.坚持问题导向，破解机制难题。城乡义务教育一体化改革发展面临着一系列体制机制障碍，这些问题和矛盾不会自动化解，不能简单地“等靠要”，必须积极作为、勇于创新，通过理念的创新、制度的创新去赢得优势和主动。山东省在“地”“钱”“人”“弱” “困”等重点难点问题上的创新，拿出的政策“含金量高”、可操作性强，正是坚持了问题导向、改革导向，通过优化制度设计破解难题，推动了城乡义务教育一体化发展。
4.坚持督导考核，确保政策落地。推动城乡义务教育一体化发展，涉及方面多，时间跨度大，必须聚焦政策落实“最后一公里”，加大督导检查力度，才能让政策落地生根。山东省委、省政府将促进城乡义务教育一体化发展部署的相关工作如“全面改薄”、化解“大班额”工程等纳入对各市经济社会发展综合考核的重要指标，纳入各市推进新型城镇化工作考核的重要内容，考核结果作为地方各级政府及其主要负责人表彰奖励、责任追究的重要依据。在教育督导过程中，做到问题不放过、反馈不留情、整改不放松、结论不敷衍，形成了严谨、科学、务实的督导评估工作体系，有效促进了各项工作落到实处。
